合理界定政府与民间的投资范围

改革开放以来，政府逐步由大一统的投资者转变为宏观调控者。在全社会投资中，政府投资所占比重开始不断下降，但迄今为止，政府投资范围并没有缩小，几乎遍布国民经济的各个行业各个领域，涉及80多个大类，其中40％左右分布于竞争性、营利性产业。即使在餐饮业、娱乐服务业、旅游业这样高度竞争的行业也不乏政府投资。与此不对称的是，民间投资的范围被限制在狭窄的行业中。一方面，政府对许多行业的投资难以到位，投资效益低下，浪费现象严重，投资力不从心；另一方面，必然阻碍社会资本的自由流动和优化配置，剥夺民间投资主体选择的权力，限制其获利能力，从而窒息民间投资的意愿。显然，这是有悖于市场经济基本原则的，与当前扩大投资需求、激活民间投资的要求大相径庭。

尽管我们常说鼓励民间投资，但民间投资似乎就是不领情，总是不温不火，症结何在呢？恐怕其中一个深层的制约因素，就是没有合理界定政府投资和民间投资的范围。

政府有关部门似乎已经意识到了这一问题，提出将建设项目分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目的改革方案，拟在投资领域划分政府与民间的投资范围，以便给民间投资一些赢利空间。这当然是一个进步，但所提出的三类项目，内涵不够清晰，外延相互重叠，难以精确界定。例如，从国民经济各部门相互间的关系看，农业项目被列为基础性项目，一般来说是对的。但如界从竞争、非竞争的角度分析，我们就可以发现，由于在农业部门存在着无数生产着同质产品且相互独立、相互竞争的生产者，每一个都不可能形成任何形式的垄断，因而农业部门实际上又是一个最典型的竞争部门。又如水利项目、交通项目均被列为基础性项目，但它们又是最典型的公益型项目。

合理界定政府与民间的投资范围，应当是按营利和非营利来明确划分。就固定资产投资而言，按其性质可分为营利性投资和非营利性投资。营利性投资最终目的是利润最大化，投资形成的是真正意义上的资本。众多分散的营利性投资应该由市场这只“看不见的手”来调节，在市场竞争中接受考验。营利性投资是企业行为，尤其是民营企业行为，而不是政府投资行为，主要应由民间投资者来参与，政府不宜直接投资。政府虽然也要增加财政收入，但是不能直接从投资项目来获取，政府的收入主要来源是税收。

至于非营利性投资，其目的是为了获取社会效益和环境效益。市场调节难以对这类投资起主导作用，因为无法解决对社会有利而对个别企业不利，或对个别企业有利而对社会不利的矛盾；一些带有自然垄断性质的行业，市场调节也难以发挥作用。这类投资只能由代表公共利益的政府来进行，属于政府行为。

政府投资是政府为了实现宏观目标的政策工具，不同于民间投资，不是资本经营行为，不具有明显的利润指向。而民间投资具有天然的利益追求属性，只有在能够预计到投资有所回报或回报率较高的情况下，才能有效地激发其投资热情。政府必须从整个国民经济的宏观效益角度决定投资，才能有效地激发其投资热情。政府必须从整个国民经济的宏观效益角度决定投资，选择建设项目并不是取决于它的直接经济效益，而是取决于它的贡献。

最近，国家计委负责人宣布，我国将逐渐减少对国债拉动经济的依赖，积极鼓励和引导民间投资。除涉及国家安全和必须由国家垄断的领域外，都向社会开放，允许民间资本进入。这对民间投资者来说，无疑是一个福音。不过，我们是否应当进一步明确，在民间资本进入这些领域的同时，政府投资还必须相应退出，也就是说，做到“官退民进”。

我们说政府投资的退出，其实是“还利于民”，或者说是“让利于民”。为此，首先要求政府不再是国有企业投资的主体，不再代表国家行使出资者职能。只有在某种特殊情况下，政府才授权某个部门或机构暂时代行国有投资主体的职能。其次，政府要指导和帮助民间投资，把精力更多地用于管理和服务，通过制定规划、发布信息、提供咨询等办法引导民间投资。第三，出台切实“利民”的政策，包括减税、财政贴息和设立产业投资基金、创业投资基金以及建立二板市场等，给予民间投资者看得见的多种实惠。第四，政府还应把那些原由政府投资的高回报率大项目，更多地转化为民间投资行为，由民间企业投资建设。已经开始实行的“公共工程特许权协议”（即“BOT”）、基础设施经营权有偿转让等，都是一些行之有效的方式。它不但可以解决国家基础设施建设资金不足的问题，而且把市场机制引入基础设施这样具有自然垄断性质的行业，也有利于提高投资效益和效率，深化我国投融资体制的改革。